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2017年中央一号文件:开启“三农”发展新篇章
2017-03-29 08:59:44   来源:盐津县委党校   作者:刘作芳

  内容提要:2017年中央一号文件,即《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》,强调推进农业供给侧结构性改革是一个长期过程,处理好政府和市场关系、协调好各方面利益,面临许多重大考验。必须直面困难和挑战,坚定不移推进改革,勇于承受改革阵痛,尽力降低改革成本,积极防范改革风险,确保粮食生产能力不降低、农民增收势头不逆转、农村稳定不出问题。

  关键词:农业农村   供给侧结构性改革  增收稳定

  

  2016年12月14日至16日召开的中央经济工作会议,对2017年农村政策、农村工作提出了明确地要求——“深入推进农业供给侧结构性改革”。中央经济工作会议提出:把增加绿色优质农产品供给放在突出位置,狠抓农产品标准化生产、品牌创建、质量安全监管;加大农村环境突出问题综合治理力度,加大退耕还林还湖还草力度;积极稳妥改革粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度;抓好玉米收储制度改革;细化和落实承包土地“三权分置”办法;深化农村产权制度改革,明晰农村集体产权归属,赋予农民更加充分的财产权利;推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点;严守耕地红线,推动藏粮于地、藏粮于技战略加快落地;等等。实际上,中央经济工作会议对于2017年农村工作会议提出了一些原则上的要求。因此,2017年中央一号文件就是要贯彻中央经济工作会议对农业、农村工作提出的要求。

  一、2017年中央一号文件的内容

  2017年的中央一号文件,即《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》,于2016年12月31日签出,于2017年2月5日公布,主题就是“深入推进农业供给侧结构性改革”,同时“加快培育农业农村发展新动能”。

  (一)“新阶段”和主要矛盾

  我们的农业农村发展已经进入到了“新阶段”:“经过多年不懈努力,我国农业农村发展不断迈上新台阶,已进入新的历史阶段。”我们发展到今天,进入到了一个需要转变农业发展方式的阶段,这便是农业供给侧结构性改革。

  同时明确的指出现在农业农村(特别是农业)面临的主要矛盾,即“由总量不足转变为结构性矛盾,突出表现为阶段性供过于求和供给不足并存,矛盾的主要方面在供给侧。”这有一个总体的判断,是“由总量不足转变为结构性矛盾”,就是说我们过去不够,现在基本上是充足的,总量已经不是一个很大、很急迫的问题了,而是转变为结构性矛盾,突出表现为阶段性供过于求和供给不足并存。最近两年玉米供过于求,库存大增,市场价格在下跌,国家也开始了对临储玉米收购的改革,种玉米的农民也感到增收很困难。我们有一些大宗农产品还要大规模的进口,最明显的就是大豆。面对这些情况,中央就做出一个判断:矛盾的主要方面在供给侧。也就是说我们整个农业供给的这一边需要调整,出现了阶段性的供过于求和供给不足并存的局面。

  (二)农业农村发展面临的挑战

  文件明确提出:“农产品供求结构失衡、要素配置不合理、资源环境压力大、农民收入持续增长乏力等问题仍很突出,增加产量与提升品质、成本攀升与价格低迷、库存大与销售不畅、小生产与大市场、国内外价格倒挂等矛盾亟待破解。农产品供求结构失衡、要素配置不合理、资源环境压力大、农民收入持续增长乏力等问题仍很突出。”非常精准、精辟地把我国现在农业面临的一些问题指出来了。农产品供求结构失衡,有的多了,有的少。要素配置不合理,包括资金、技术、劳动力。资源环境,我们缺土又缺水。环境压力,环境污染、生态情况非常不乐观,或者说资源的承载已经到达极限,压力大。农民持续增收,这几年农民收入一直以高于GDP的增速在增长,但是持续增长乏力,农民增收以后可能会遇到很多的问题。增加产量与提升品质、成本攀升与价格低迷、库存高企与销售不畅、小生产与大市场、国内外价格倒挂等矛盾亟待破解。

  这次中央一号文件把我们当前农业现代化过程当中的问题讲得非常明确。前面讲结构失衡、要素不合理、资源环境压力大、农民持续增收困难,是一对一对的矛盾。比如说增加产量和提升品质,我们要保产量,因为13亿8000万人口,总体上说我们农产品的供给总体都要靠我们自己。有一定的量,国家政策总是在讲,“在保障粮食安全的前提下……”我们总是在强调这句话。现在讲增加产量与提升品质,因为现在随着经济的增长,消费结构在变化,人们对品质、安全的要求越来越高,就是总量矛盾转为结构性的状况。

  我们现在成本攀升,劳动力的成本、融资的成本、土地租金的成本都在上升。但是农产品价格相对低迷。库存高企与销售不畅,最典型的、最明显的就是玉米。小生产与大市场,这个就是说我们生产的方式、生产的规模,普遍的规模和市场。国内外价格,这个是指国际市场和国内农产品价格之间的差异。 2012年以后,我们国家大宗农产品的价格都高于国际市场,一个是我们会有进口的情况出现,最根本的,从长远看,还是我们的竞争力的问题,农业的竞争、效益、竞争力的问题。这些矛盾亟待破解,这些问题摆在我们面前,我们需要认真地去思考,去解决。

  (三)顺应新形势和总体要求

  中央提出:“坚持问题导向,调整工作重心,深入推进农业供给侧结构性改革,加快培育农业农村发展新动能,开创农业现代化建设新局面。”中央的文件一开篇就把新阶段、主要的矛盾、面临的挑战点出来,并提出总体的要求。

  农业的供给侧结构性改革有四个方面的总体要求。

  一是增加农民收入、保障有效供给。增加农民收入是第一位的。我们改革的目标就是为了农民增收,保障农民持续稳定的增加收入,同时保障有效供给——供给是有效供给,这是主要目标。以提高农业供给质量为主攻方向,所谓供给的质量实际上就包括了农产品的质量、品种、安全是否符合市场的需求,而且还要包括对环境、资源的利用,方方面面。甚至包括一些运营方面、经营方面、加工方面等等,提高整个的供给质量,以这个为主攻方向。以体制改革和机制创新为根本途径。

  二是优化农业产业体系、生产体系、经营体系,提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率,促进农业农村发展由过度依赖资源消  耗、主要满足量的需求,向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变。这一下就把我们结构性改革主要的内容讲出来了。

  三是中央还告诫我们,这个供给侧结构性改革是一个长期过程要处理好政府和市场的关系,协调好各方面利益。

  四是中央明确提出,我们农业供给侧改革的三条底线:确保粮食生产能力不降低,确保农民增收势头不逆转,确保农村稳定不出问题。粮食生产能力不降低,也就是说虽然我们要提高质量,要增加品种,要调整,但是粮食的生产能力不能降低,这是一个长远的问题。农民增收的势头不逆转,近十几年来,农民的收入一直在持续增长,而且是高于GDP的增长。中央提出供给侧改革,当时明确提出来以农民增收为第一目标,要求农民增收势头不逆转,保障做到农村稳定不出问题。

  (四)中央1号文件内容

  文件文本有11800多字,分为六大部分:优化产品产业结构,着力推进农业提质增效;“推行绿色生产方式,增强农业可持续发展能力”;“壮大新产业新业态,拓展农业产业链价值链”; “扩大壮大新产业新业态,拓展农业产业价值链”; “强化科技创新驱动,引领现代农业加快发展”;“补齐农业农村短板,夯实农村共享发展基础”;“加强农村改革力度,激活农业农村内生发展动力”。

  推行农业供给侧结构性改革的根本途径是体制改革和机制创新。包含八个方面:深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革,完善农业补贴制度,改革财政支农投入机制,加快农村金融创新,深化农村集体产权制度改革,探索建立农业农村发展用地保障机制,健全农业劳动力转移就业和农村创业创新体制,统筹推进农村各项改革。

  二、农业农村发展的新形势

  我国农业农村发展至今,农业现代化推进至今,农村改革探索至今,呈现出一个什么状态?在这个背景之下,党中央提出来的农村发展的政策文件,文件提出的要求与农业农村发展背景有什么关系?

  (一)从农业农村发展看国家经济结构的变化

  据2016年1月21日国家统计局公布数据显示,中国第一产业增加值为63671亿元,占我国GDP份额(744127亿元)的8.6%。2015年是9点多,2014年、2013年还在10%左右。份额降低,第一产业占总GDP比例的降低,预示着整个国家经济结构的变化。就是说二、三产业的份额高,一产业绝对主宰,绝对量每年都在增加,始终在1%-3%的范围,但是占经济总量的份额在下降。发达国家一般这个比例都在5%以下,比如美国是一点几。所以,份额降低并不意味着农业总量在减少,也不意味着农业的地位下降,而是经济结构现代化、国家现代化水平在提高,同时也意味着农业更加重要。

  国家现在第一产业增加值占整个GDP比例在下降,在朝着现代化结构推进,但是第一产业的就业份额在1/3左右。从国际上看,农业发达国家的农业产业增加值降到10%以下标志着结构在朝现代化经济的方向转变,在转变的同时也要求农业发展方式要发生转变。当前,我国在这方面的比例在下降,但所用劳动力不变,这就涉及到一个劳动生产率的问题,这种情况就更加突出地要求我们要提高农业劳动生产率。30%多的劳动力创造了不到9%的份额。当降到10%以下时,农业发展方式就要发生转变,需要从粗放式向集约式转变,要高效率、高质量地满足需求。

  (二)粮食生产连续12年增产后,止步于2016年

  2016年,我国粮食产量比2015年略有减少,减少了0.8%。可以看到,我们不再追求连续增产,这也不符合规律,但是能够取得连续增产的成就,对于支撑我国现代化进程,保障13亿多人口基本的供给是非常重要的。年年必须增不一定符合规律,有丰年就有灾年,但能够保障基本量就可以。虽然2016年的总量略有下降,但是主粮像玉米、稻谷、小麦,连续7年主粮超过5亿吨。2017年1号文件明确指出,粮食供给在品种结构上有些失衡,供过于求与供给不足并存,出现了粮食产量、谷物进口量和粮食的库存量都在增长的复杂局面。为什么中央在1号文件中明确指出结构性失衡的问题?就是我们出现了一种非常复杂的局面。三量齐增,粮食产量增加,进口应该减少,从净进口。相比2015年,2016年我国谷物净进口量从3000多万吨减到2000多万吨,所以这是一个比较复杂的局面。

  (三)农民人均纯收入持续较快增长

  2015年,农民收入11422元,增幅7.5%。2016年上半年,农村居民人均可支配收入是6050元,实际增长6.7%。实际增长情况还是不错的,但同时我们又明确地感受到,特别是农民,明确地感受到增收压力在增大,就是增收越来越不容易了。

  为什么这次中央农业供给侧结构性改革目标的第一位就是要保障农民增收?农民如果不增收,改革就不能算成功。从2015年开始,农民收入结构也在发生变化,农民家庭经营收入低于农民的工资性收入,这个比例发生变化意味着什么?咱们常讲,农民收入四个部分组成:家庭经营收入、工资性收入、财政转移收入、财产性收入。家庭经营就是从事种植业、养殖业的收入;工资性收入就是从事二三产业的打工收入;还有财政转移收入,就是国家补贴;再有一个就是财产性收入,就是租地、租房子的收入,用自己的财产获取的收入,包括存款利息、股票收益等。当然,对于农民来讲,财产性收入主要来自于转租土地、出租房屋等,这些是主要来源。

  过去,农民收入主要是这四部分占大头,直到现在,两项加起来占到80%到90%的是工资性收入和家庭经营性收入。2015年以前,家庭经营收入占比仍然高于工资性收入,但是从2015年开始,农民的工资性收入占比是40.3%,家庭经营收入39.4%,这个比例虽然差别不大,但是比例已经转过来了。那么在经济新常态,在经济增速下降的背景下,非农产业能够为农民提供的就业机会在相对下降,同时,由于经济增速下降,财政收入也相对减少。那么这些减少,对于农民的直接收入、间接收入都会有影响。所以中央提出,要把供给侧结构性改革的目标放在农民增收上,要想办法增加农民收入,保障农民收入能够持续增长。

  (四)农业劳动力转移

  截至2015年底,全国有2.77亿农业劳动力转移到二三产业就业,其中外出农民工1.69亿、本地就业1.09亿,本地就业就是指在本村、本镇、本县,不出县域的就业农民。2016年上半年末农村外出务工劳动力总量1.75亿人,转移速度在下降;同时,农业劳动力老龄化趋势明显。城镇化率由45.9%(2008)提高到56.1%(2015),城乡结构发生了历史性变化。但是在农业劳动力方面,比如一些北方地区,农业劳动力的平均年龄是52岁,在长三角、珠三角等一些经济发达地区,农业劳动力的年龄可能会更高,平均在56岁、57岁。据了解,2016年台湾农业劳动力的平均年龄是60岁,日本农业劳动力的平均年龄是67岁,这恐怕是东亚小农经济发展的一个特点。中央提出要培养人才,培养新型农民,培养职业农民等都跟这个有关,都跟农业劳动力老有关。当然,还有其他因素变化,比如城镇化率在提高,城乡结构在发生变化。

  (五)农村土地流转加快,土地经营方式在发生显著变化

  到2016年上半年,农业部数据显示,全国承包地流转面积超过4.42亿亩,流转比例约为34%。也就是说,18亿亩耕地当中有13亿亩包给农民了,其他的都是国家的,比如说农垦地。同时,农业的经营主体日趋多元化。家庭农场、合作社、龙头企业等新型经营主体,与传统的小规模农户并存,而且新型经营主体发展得还是比较快的。比如,到2016年6月底,农民专业合作社157.1万家,入社农户突破一亿,占全国农户总数42%。也就是说经营主体在发生变化,适度规模经营的状态正在向前发展。当然,发展到什么程度还有待于整个农业现代化进程、城镇化进程、劳动力转移进程等多种因素来影响。

  (六)农业生产要素(土地、劳动力、农资)成本上升

  2017年中央一号文件在讲矛盾、挑战时,就谈到了“成本攀升与价格低迷”并存。成本的上升主要表现在粮、棉、油等大宗农产品的价格都高于国际市场的价格。这就预示着要提高效益和竞争力,因为如果价格太高,产品的竞争力就会不够。

  (七)农业生产资源环境压力增大

  多年来,农业资源约束趋紧、面源污染加剧,耕地质量下降等问题日益突出。这是农村供给侧结构性改革的重要部分。2017年中央一号文件也将这一问题摆在了更加突出的位置上。农业劳动力的平均年龄在升高,但是农民工总量增速却在下降。也就是说,农民工转出的增量越来越少。

  三、充分把握中央一号文件的内涵和几个问题重要问题

  (一)把握农业供给侧结构性改革的内涵

  农业供给侧结构性改革主要由农业结构调整、绿色发展、新产业新业态和农村改革构成,意义深远,不同于以往的结构调整。

  此次结构性改革不是简单的总量平衡、数量满足,而是涵盖范围广、触及层次深的一场全方位变革。

  首先,以往的农业结构调整主要解决供给不足的问题,现在更加注重质量、效益和可持续发展,它不仅是指产品,更是指整个供给侧的质量、效益和可持续发展。其次,以往的农业结构调整主要关注农业生产结构,现在则更注重农业产业、技术和经营结构,追求“农民增收、农业增效、农村增绿”。

  再次,过去的农业结构调整主要着眼生产力范畴,现在更注重体制改革机制创新,激活农业农村发展的内生动力。中央农村工作会议明确要求,深入推进农业供给侧结构性改革,必须坚守的三条底线:粮食生产能力不降低,农民增收势头不逆转,农村稳定不出问题。

  因此,理解农业供给侧结构性改革的内涵,要把握三个方面的要求:农业供给侧结构性改革的目标是增加农民收入、保障有效供给,把“农民增收”放在第一位;方向是提高农业供给质量,要以市场为导向,紧跟消费需求变化,不断提高农业综合效益和竞争力;根本途径是农村体制改革和机制创新。

  (二)供给侧结构性改革面临的一些挑战

  文件指出,要顺应新的形势,坚持问题导向,应对面临的挑战。比如,农产品供求结构失衡等。供给侧结构性改革的重要任务是去库存、去产能、去杠杆、降成本、补短板,要针对农业现代化过程中自身的问题,实行农业领域的“三去一降一补”。

  农业领域的主要问题是供给效率不高、存在结构性矛盾,农产品供大于求与短缺并存。过去30多年里的农业结构调整都是以农业生产结构调整为主,现在则以消费为主导,追求质量与效率、产品安全,生态保护、农村建设全方位的调整。既然挑战是全方位的,中央提出来的农业供给侧结构性改革措施也是全方位的。而且,明确提出来要理解“两个支撑”。降低农业生产成本与提高效益是农业发展的关键,要靠科学技术、靠转变农业经营方式,如产业融合降低成本,延长农业的产业链,提升农业的价值链。而补短板,主要是强化农业农村的基础设施建设、农业生态与环境保护。

  (三)调整优化农业产品产业结构的工作方向

  这一部分核心问题是产业结构调“优”,生产方式调“绿”,生产体系调“新”。调优产品结构方面,消除无效供给、增加有效供给、减少低端供给、拓展高端供给,都是市场的要求,符合市场运行规律。文件提出:统筹粮经饲种植结构,发展规模高效养殖业,做大做强优势特色产业。调好生产方式方面,推行绿色生产方式,修复治理生态环境,既还历史旧账,也为后代留生存和发展空间。文件提出:推进农业清洁生产、大规模实施农业节水工程、集中治理农业环境突出问题等政策措施。调顺产业体系方面,要着力发展农村新产业新业态,促进一产二产三产深度融合,实现农业“全环节升级、全链条升值”。文件提出:大力发展乡村休闲旅游产业、农村电商、现代食品产业等政策措施。

  在产业结构调“优”,生产方式调“绿”,生产体系调“新”之后,文件还提出了“两个支撑”:强化科技支撑和基础支撑,包括社会事业、扶贫等。

  (四)加大农村改革力度的着力点

  这一部分最核心的问题是理清政府与市场的关系,着力点则是激活市场、激活要素、激活主体。比如创新资源要素配置机制,文件提出改革财政支农投入机制、加快农村金融创新、深化集体产权制度改革等重大政策举措。激活主体方面,加快推进农业经营体系改革,激活各类人才到农业农村创新创业。文件提出一系列政策举措,培育发展新型农业经营主体和服务主体。激活市场方面,这几年的改革提出“市场定价、价补分离”的农产品的价格形成机制和收储制度,让价格来体现供求关系,让供求关系来决定价格。文件提出,要深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革、完善农业补贴制度等。

  政府对农民、农业的支持,要把补贴和价格分开。理清政府和市场的关系就体现在这方面。我们要支持农业的发展,给农民一定的收入补贴,同时,让农产品价格最大程度地回归市场,回归到供给和需求相匹配的点上,这很复杂,也是不断变化的。但是此次改革的思路却非常明晰,中央一号文件提出来八个方面的工作要求,来理清政府和市场的关系,激活市场、激活要素、激活主体。

  2017年中央一号文件的内容非常丰富,针对历史阶段变化出现的新情况和农业、农村本身的问题,对农业供给侧结构性改革提出了明确的方针政策和具体的工作部署,开启了“三农”发展新篇章。

 

 


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